DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
CONTRA LA LEY 2 DE 7 DE ENERO DE 2006-
CONTRA LA LEY 2 DE 7 DE ENERO DE 2006-
PROMOVIDA POR EL LIC. JOSÉ H. SANTOS AGUILERA
HONORABLE MAGISTRADA PRESIDENTA GRACIELA DIXON. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE PANAMÁ. E.S.D.:
Por este medio presento argumentos en contra de la Ley 2 de 7 de enero de 2006, que regula las Concesiones para la Inversión Turística y la Enajenación del Territorio Insular para Fines de su Aprovechamiento Turístico y dicta otras disposiciones, dentro del Proceso de Inconstitucionalidad en contra de la mencionada Ley.
1. La Ley 2 de 2006 infringe la Constitución Nacional en su artículo 118 que establece que es deber fundamental del Estado garantizar que la población viva en un ambiente sano y libre de contaminación, en donde el aire, el agua y los alimentos satisfagan los requerimientos del desarrollo adecuado a la vida humana.
Un desarrollo adecuado de la vida humana depende de los recursos naturales en cantidad y calidad suficientes y del equilibrio de los ecosistemas. Las islas, islotes, zonas costeras, playas, son ecosistemas de importancia por su riqueza en diversidad biológica de la cual depende el ser humano, directa e indirectamente; y además, son catalogados como ecosistemas frágiles. Al establecer en la Ley 2 de 2006 como prioridad para el otorgamiento de concesiones administrativas el desarrollo turístico que implique impacto económico y generación de empleos, soslayando la responsabilidad de incluir la preservación del ambiente como eje transversal en todas las políticas y estrategias de desarrollo nacional el Estado, que somos todos, no garantiza el precepto constitucional, ya que el único criterio para el otorgamiento de las concesiones para el desarrollo económico en general o través de proyectos turísticos o residenciales (habitacionales) es el relacionado con el retorno de la inversión. Esto se plasma en el articulado de la Ley 2 de 2006 como el artículo 2 que establece que la concesión se dará por más de 40 años dependiendo del monto de la inversión, el impacto económico y la generación de empleos, sin tomar en cuenta la sostenibilidad ambiental del proyecto. O el artículo 3 que ni siquiera contempla la opción de cancelar o resolver el contrato cuando se produzca un grave daño ambiental; o el artículo 23 en su parágrafo transitorio que establece que a falta de un plan de ordenamiento territorial urbano el promotor puede presentar su propio plan; o el 24 que nuevamente hace énfasis en la resolución del contrato puramente por causas económicas.
Por su parte, la Ley 2 de 2006 infringe también el artículo 119 de la Constitución Nacional que establece que el Estado y todos los habitantes del territorio nacional tienen el deber de propiciar un desarrollo social y económico que prevenga la contaminación del ambiente, mantenga el equilibrio ecológico y evite la destrucción de los ecosistemas. Y el artículo 120 que ordena reglamentar, fiscalizar y aplicar oportunamente las medidas necesarias para garantizar que la utilización y el aprovechamiento de la fauna terrestre, fluvial y marina, así como de los bosques, tierras y aguas, se lleven a cabo racionalmente, de manera que se evite su depredación y se asegure su preservación, renovación y permanencia. Si no contamos con un plan de ordenamiento territorial, ni con un plan maestro de desarrollo turístico a nivel nacional, si los planes de ordenamiento local están supeditados a los mandatos del gobierno central a través del Ministerio de Economía y Finanzas, si al parecer la Ley 2 de 2006 responde a demandas de un determinado sector económico que no tiene tiempo que perder para esperar reglas claras del juego que respeten la legislación ambiental vigente en Panamá y los tratados y convenios internacionales firmados por Panamá, estamos atentando contra el mandato constitucional. Para citar una muestra la Ley 2 de 2006 recorta la institucionalidad ambiental de la Autoridad Nacional del Ambiente al establecer en su articulado que las inspecciones de obra para verificar el cumplimiento ambiental debe hacerse conjuntamente por la Autoridad Nacional del Ambiente y el Ministerio de Economía y Finanzas. Y yendo aún más allá esta ley establece una única sanción por incumplimiento de estudio de impacto ambiental cual es la suspensión provisional de la obra, cuando la Ley 41 de 1998, General de Ambiente (G.O. 23,578 de 3 de julio de 1998) y el Decreto Ejecutivo 59 de 2000 (G.O. 24,015 de 22 de marzo de 2000) que regula la materia de estudios de impacto ambiental abarca sanciones pecuniarias y suspensión total de la obra, estableciendo el precedente de que por razones de desarrollo económico se mide con distinto rasero.
La Ley 41 de 1998 establece que la Autoridad Nacional del Ambiente es la entidad autónoma rectora del Estado en materia de recursos naturales y del ambiente para asegurar el cumplimiento y aplicación de las leyes, los reglamentos y la política nacional del ambiente.
Tanto el régimen ecológico de la Constitución Nacional y la Ley 41 de 1998 conforman el Derecho Ambiental Panameño que es “el conjunto de reglas que se ocupan de la protección jurídica de aquellas condiciones que hacen posible la vida, en todas sus formas”. El Derecho Ambiental tiene que ver con la continuidad de la vida sobre la tierra, es decir, con “el mantenimiento del equilibrio de los ecosistemas para que la vida siga siendo posible”.
2. Panamá ha ratificado los más importantes convenios y tratados internacionales en materia ambiental que deben ser tomados en cuenta. El Convenio sobre la Diversidad Biológica hecho en Río de Janeiro el 5 de junio de 1992, mejor conocido como Convención de Río, fue ratificado mediante Ley 2 de 1995 (Gaceta Oficial 22,704). Este Convenio establece principios ambientales que Panamá debe respetar y considerar para la elaboración de leyes, de modo que éstas se ajusten a aquellos; y luego, como criterios orientadores del juzgador. (CAFFERATTA). Y aunque el Convenio no es vinculante “desde la óptica de la gestión pública y la política ambiental, los instrumentos declarativos son una clara manifestación del consenso internacional con respecto a los estándares para la identificación de las ‘mejores prácticas’ disponibles”.[1]
Algunos de estos principios son:
“Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible. Tienen derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza.” (Este principio se desarrolla en la Ley 41 de 1998, General de Ambiente, art. 4, num. 1).
“A fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente deberá constituir parte integrante del proceso de desarrollo y no podrá considerarse en forma aislada.”(Este principio se desarrolla en la Ley 41 de 1998, General de Ambiente, art. 4, num. 3; y en la Estrategia Nacional del Ambiente (ENA). Documento Principal, Panamá, 1999, pp. 109 y ss).
“Para alcanzar el desarrollo sostenible y una mejor calidad de vida para todas las personas, los Estados deberían reducir y eliminar las modalidades de producción y consumo insostenibles y fomentar políticas demográficas apropiadas.” (Este principio se incorporó en Panamá en la Visión Nacional 2020 de Panamá, Meta 5.1).[2]
Las críticas al desarrollo de complejos hoteleros y habitacionales en las zonas costeras y áreas insulares de nuestro país han reflejado que la Ley 2 de 2006 tiene una visión cortoplacista, en palabras comunes “pan para hoy, y hambre para mañana”, (ver La Prensa del domingo 30 de julio y La Prensa del 3 de agosto pasados), todo lo contrario a los postulados del desarrollo sostenible que de acuerdo a la Ley 41 de 1998, General de Ambiente es “aquel proceso de una sociedad humana de satisfacer las necesidades y aspiraciones sociales, culturales, políticas, ambientales y económicas actuales, de sus miembros, sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las propias”.
En Panamá la realidad indica que se antepone el enriquecimiento individual o de una clase en particular en detrimento del interés y beneficio colectivo. La descripción que realiza el actual Alcalde de Bocas del Toro, en los medios de comunicación pone el dedo en la yaga: “Este tipo de actividad se basa en la construcción de villas, campos de golf y marinas; tiene un mínimo componente hotelero, por lo que genera escasos empleos y sin embargo ocupa grandes extensiones de tierra. Estas infraestructuras representan serios peligros y amenazas para la posibilidad de que los bocatoreños alcancemos un desarrollo sostenible y competitivo de largo plazo debido a que precisamente esas posibilidades se basan en la riqueza de nuestros recursos naturales. Si esto sigue así, nadie va querer visitar Bocas de Toro si en lugar de encontrarse con en archipiélago vivo y diverso se topa con complejos residenciales, con una Miami mediocre.”
La explotación de nuestras riquezas naturales, nuestros paisajes, playas, costas, islas para algunos “implica una agresión a los ecosistemas y entornos naturales y humanos, muchas veces regulados por débiles e incumplidas legislaciones, que a la hora de sacrificar el ambiente, nuestros representantes (para no perder un inversionista) hacen vista gorda de la destrucción, en medio de retóricas y devotas plegarias al desarrollo”[3]. “La solución para enfrentar problemas (medio)ambientales sólo puede encontrarse en el establecimiento de una institucionalidad que permita visualizar el largo plazo y evite el sesgo que se produce ante situaciones coyunturales, por muy importantes que parezcan”.
3. La Agenda 21 de la ONU, es decir, los postulados o metas a alcanzar para este siglo XXI construidos en la Cumbre de Río de Janeiro, recogió en su Capítulo 17 la protección de los océanos y de los mares de todo tipo, incluidos los mares cerrados y semicerrados, y de las zonas costeras, y protección, utilización racional y desarrollo de sus recursos vivos, que Panamá, como miembro de la ONU y por haber ratificado el Convenio de Diversidad Biológica debe considerar en sus políticas de Estado.
Uno de los programas de la Agenda 21 es la ordenación integrada y desarrollo sostenible de las zonas costeras y las zonas marinas, entre ellas las zonas económicas exclusivas y las bases para la acción son que: “La zona costera contiene hábitat diversos y productivos que son importantes para los asentamientos humanos, el desarrollo y la subsistencia local. Más de la mitad de la población del mundo vive a menos de 60 kilómetros de la costa, y esa proporción podría elevarse a las tres cuartas partes para el año 2020. Muchos de los pobres del mundo están hacinados en las zonas costeras. Los recursos costeros son vitales para muchas comunidades locales y para muchas poblaciones indígenas. La zona económica exclusiva también es una importante zona marina en la que los Estados se encargan del desarrollo y la conservación de los recursos naturales en beneficio de sus pueblos. En el caso de los pequeños Estados o países insulares, son las zonas más disponibles para las actividades de desarrollo. Pese a los esfuerzos que se están haciendo en los planos nacional, subregional, regional y mundial, la forma actual de enfocar la ordenación de los recursos marinos y costeros no siempre ha permitido lograr un desarrollo sostenible, y los recursos costeros y el medio ambiente se están degradando y erosionando rápidamente en muchas partes del mundo”.[4] (Resaltado añadido).
Si el informe del consultor contratado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) sobre la situación del turismo en Panamá, entregado al Gobierno el pasado mes de marzo (ver La Prensa de 30 de julio de 2006), señala que “los incentivos llegan a quien no los necesita, ausencia de una imagen turística que promueva la oferta de Panamá, inexistencia de planes reguladores urbanísticos y territoriales, falta de coordinación entre diferentes entidades del gobierno, entre otros. Y que es un error incentivar el llamado turismo residencial ya que, según explica, en realidad es una actividad inmobiliaria que "agota el territorio de mayor valor turístico" y genera un "espejismo" de prosperidad con graves consecuencias sociales. El BID recomienda apoyar el turismo convencional que, a mediano plazo, impulsa un desarrollo sostenible. El informe asegura que hay una confusión en el país a la hora de distinguir ese turismo residencial -basado en la construcción de casas- del turismo convencional -más orientado a los servicios- y que las últimas leyes -como la Ley 2 de 2006, la Insular- no ayudan a diferenciarlos ya que los mete "en el mismo saco" a la hora de dar incentivos a inversores. "Las leyes han estimulado la actividad que requería de menos incentivos: el turismo residencial. Ello ha desencadenado un boom de la construcción y un proceso especulativo que, por su intensidad y velocidad, y por la carencia de normativas de regulación (...), puede producir un rápido agotamiento del suelo de mayor interés y valor económico y ambiental", insiste Ros en sus conclusiones. Según el experto, el llamado turismo residencial encarece el precio del suelo -haciendo inviables otras actividades, como la agricultura, la industria o el turismo convencional-; encarece la vivienda a la población local; acostumbra a los municipios a basar su financiación en impuestos derivados de la actividad inmobiliaria; obliga a incrementar el gasto público para responder a las necesidades de servicios públicos de las nuevas urbanizaciones; crea guetos residenciales, y hace que las plusvalías del negocio queden en manos de extranjeros.
Consideran, además, que sería recomendable una desaceleración del sector inmobiliario en todo el país para evitar un agotamiento rápido del territorio de más valor turístico y un "posible estallido de la ‘burbuja’ inmobiliaria". “Los planes de ordenamiento son un asunto que figura como número uno en la lista de prioridades (…). Si no se hace con urgencia "se corre el peligro de llegar demasiado tarde y tener que asumir la irreversibilidad de algunos proyectos". En ese mismo sentido, se pide que no se abra acceso a nuevas zonas hasta que no existan planes de ordenamiento y, por último, no confiar toda la responsabilidad del desarrollo de estos sectores al Instituto Panameño de Turismo (IPAT)”. El propio Carl Fredrick Norsdtröm, subgerente del IPAT reconoce que es fundamental el ordenamiento territorial y que esta institución trabaja con otras instituciones en esta materia. Definitivamente, la Ley 2 de 2006 atenta contra el derecho a un ambiente sano de los habitantes de la República de Panamá, e inclusive del planeta, al exponer la preservación a largo plazo de uno de los ecosistemas más frágiles que existen y esenciales para la vida de los seres humanos.
Por todo lo anterior, la Ley 2 de 2006 debe declararse inconstitucional.
Atentamente,
Jessica Young
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[1] Organización de Naciones Unidas (ONU), Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, CNUMAD, Río de Janeiro, 1992, en CHILE. COMISIÓN NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE (CONAMA),
http://www.conama.cl/gestion_ambiental/acuerdos_inter/declaracion_de_rio.htm
[2] Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID/Panamá). Curso de Justicia Ambiental para Corregidores y Corregidoras 2006. Documento preparado por Félix Wing Solís para la Academia para el Desarrollo Educativo (AED).
[3] Ponencia preparada para la Conferencia Electrónica FAO-FTPP-Comunidec: “Conflictos socioambientales: desafíos y propuestas para la gestión en América Latina”. Quito, 15 de diciembre de 1999.
[4] Organización de Naciones Unidas (ONU). Agenda 21, capítulo 17. http://www.un.org/esa/sustdev/documents/agenda21/spanish/agenda21spchapter17.htm
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